甘井子区教育局中小学党建工作课题组

当前，随着我国政治、经济、文化和教育等各项事业的深入发展，结合保持共产党员先进性教育活动和国家对素质教育提出的新要求，我区中小学校的领导方式和管理方法都在发生深刻的变化。党的十六届五中全会强调指出要牢固树立科学发展观和提高自主创新能力，同样体现在全区教育发展和中小学党建工作上。在新的形势下“校长负责制”作为中小学校管理体制的主导形式，也存在着不断丰富、完善和发展的必然性。

　　一、我国现行校长负责制的确立和发展

自从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布以后，全国中小学校管理制度的改革方向得到了进一步明确。学校逐步实行校长负责制，这为解决当时学校管理体制方面存在的各种弊端发挥了重要作用。

大连市实行中小学校长负责制先后进行了两轮试点工作。第一轮试点工作是从1984年开始的，大连市教委在全市几十所中学试行，经过一段时间的试验，总结出一些较好的经验和做法，但是由于当时外部条件不够成熟，尤其在人事制度和工资制度上的存在着平均主义和“大锅饭”等现象，使这项改革一度处在非常艰难境地。第二轮试点工作是从1989年开始的，大连市教委在全市24所中学再次进行校长负责制试点工作，并以大连市教委文件的形式下发了《关于深化中小学内部管理体制改革的意见》。也就是在大连市第二轮中小学校长负责制试点工作中，我区部分学校开始了校长负责制试点工作。

最近几年，甘井子区教育局党委一直在进行深化校长负责制这一学校领导和管理体制的研究，对校长依法管理学校，发挥学校党组织的政治核心作用和监督保证作用，加强学校工会、教代会参与学校民主管理和民主监督作用以及相关的一些制度进行了不断完善。实践证明，中小学实行校长负责制与办学体制改革、劳动人事制度改革、分配制度改革等是教育管理体制改革的重要举措。实行校长负责制，强化了校长对人、财、物的管理，调动了教职工民主参与学校管理的积极性，提高了工作效率，有利于学校的教育教学工作，有利于提高学校教育质量和办学效益。

　　二、目前中小学校长负责制存在的问题与不足

　　校长负责制作为中小学校的一种基本管理制度，是一个以校长责任和职权为主要内容的校长负责、党组织政治核心保证、教职工民主参与的内部管理体制。中小学校实行校长负责制的目的，是要有利于加强和改善党对学校工作的领导，有利于加强学校的民主管理，有利于学校的改革和事业的发展。因此，从这一高度来审视中小学校长负责制的实施和实践，有不少值得进一步研究和反思的问题。具体地说，主要存在三个方面的问题。

　　（一）党政关系缺乏法规的明确规定

1978年以后，校长负责制开始在实践中不断探索与发展。1995年，“教育法”作为我国教育的基本法律，第一次在“法律”条文（第30条第2款）中明确规定：“学校的教学及其他行政管理，由校长负责”。这是“校长负责制”唯一的法律界定。以后，各地教育部门和地方政府依此条款，按照权责一致的原则，制定了“校长负责制”的专门规章或法规，但都带有地方性的特色，难以对“校长负责制”作出清晰的界定或规定。尤其是对校长“负责”的全面性，党组织核心保证和教代会参与管理、监督的一系列制度和程序的独立性，都缺乏明确的规定。因此，党政关系定位的制度性缺失，是当前校长负责制存在的一个突出问题。

　　（二）监督制度缺乏机制保障

　　目前的中小学校，党政领导的设置一般采用三种方式。一是党政分设，二是党政互兼，三是党政一人兼。我区一般采取党政一人兼的方式比较普遍，条件具备的部分中小学校实行党政分设。无论哪种形式，都有一个对党政一把手实行有效监督的问题。由于主、客观的原因，对校长、书记的监督往往存在不够到位，实际运作障碍等现象。党组织和教代会的作用发挥得如何，常常不是基于制度的保证，而是取决于校长、书记的个人素质。同时，区教育局党委和纪委对书记、校长的监督，一般还限于年度的工作检查考核和听取汇报，或是接到举报后的调查处理，事后的纠正或补救，难以做到防患于未然。在党组织和教代会难以监督到位的情况下，就会出现决策失误，群众不满，处事不公等后果，甚至出现违法、违纪等现象。

（三）民主管理缺乏制度的落实

教职工是学校的主体，“主体”是学校管理的直接参与者。但在目前学校管理意识中，教职工的管理参与性和民主性都十分缺乏。教代会作为民主管理的一种制度设置。大多限于教职工福利方面，很少涉及对学校工作的质询和听证，更缺少“主人”对学校发展的关注。造成这些情况的一个直接原因，是缺少与“校长负责制”相配套的教代会民主管理的制度和章程。这是校长负责制存在的又一个问题。

　　三、当前校长负责制必须研究和改进的三种关系

　　综上所述，在新的历史条件下，校长负责制的实施已赋于新的时代要求。其理念与操作应在全面推进素质教育的大背景下作进一步发展。根据我区中小学校在实践中总结的经验和教训，归纳起来，重点是要处理好三种关系。

　　（一）法人代表和集体领导的关系

校长是学校的法定代表人，并不意味着校长一个人领导一所学校。学校有党组织和群团、工会等组织，这是一个相互依存，相互制约的统一整体。中小学校实行的校长负责制有两个先决条件：即党组织对办学方向和办学过程的监督保证；教工代表大会对办学重大事务的民主管理和监督。我区从2001开始实施的校长职级制文件中明确指出，校长职级制是在实行校长负责制的前提下实施的一种校长职务级别制度，主要体现在校长全面负责，党组织保证监督和教职工民主管理。这种体制体现了我们党提倡的民主集中制，实际上还是集体领导与分工负责相结合的领导体制。因此，校长作为行政一把手，必须在管理中保证民主集中制的贯彻。民主集中制是我们党在长期革命斗争实践中总结出来的重要组织制度。

　　法人代表对学校负有全面责任，一个校长代表了一所学校。但校长的角色更多的是定位于管理中的责任人位置，并不是简单的“一个人领导”的概念，这是“校长负责制”的本质含义。如果仅仅把“校长负责制”当成“校长家长制”，容易使校长自觉或不自觉地从教职工队伍中孤立出来，容易使校长造成“精神孤立症”，容易使校长漠视党组织和工会、教代会等群团组织的作用，影响学校管理功能的充分发挥。

　　（二）党政一把手的关系

　　在学校的管理体制中，校长的管理行为偏重于学校全局的管理。校长的管理行为体现在校长的办学思想和理念中。而书记作为学校党的基层组织的代表，主要是实施政治领导，起政治核心作用。即从思想政治和组织上保证党的方针政策的实施。由于责任分工的角度不同，校长的计划、方案往往会直接受到书记的“审视”，运用权力时也必然会受到制约。这是中国特色社会主义在学校组织领导体制上的具体体现，也是校长与书记的正常的角色冲突，符合权力制约论的观点。正确处理好党政一把手的关系，是有效实施校长负责制的重要前提，而所谓处理好“关系”，不仅仅是“个人情感”的好恶，而更重要的是一种制度上的明确和保证。校长和书记的工作都应“实”，“指挥”和“保证”这两大系统都应“强”，只有这样，党政一把手的关系才是可能是比较协调的，不然，有悖于实行校长负责制的初衷。

　　（三）校长与教代会的关系

　　教代会是民主管理学校的组织形式，教代会的存在和作用是学校组织结构中的重要构件，在学校的权力运行中，教代会既是一种组织制约网络，又是一种动力加速器。教代会作用的发挥，有利于培养教职工的主人翁意识，有利于调动教职工的积极性，有利于学校教职工团队建设，有利于提高学校管理中的认同感和参与意识。因此，教代会具有极为重要的存在价值。教职工代表大会是学校实行民主管理和民主监督的基本形式。教代会的作用发挥取决于三大因素，一是党组织的领导，二是制度的确立和运作，三是校长的民主意识和作风。教代会既是一种组织形式，也是一种权力，行使的是支持校长依法行政的权力，民主监督校长的权力，保证校长科学、高效指挥的权力。因此，区教育局党委正在研究制定甘井子区中小学校教职工代表大会工作意见，进一步规范中小学校教职工代表大会的运行程序，同时，各中小学校长必须，也应该清醒地认识到教代会的重要性和不可或缺性，而教代会也必须在党组织的领导下，从制度和工作效能上真正落实“到位”。

　　四、校长负责制下学校党组织建设的特点与地位

　　党的领导，既体现于国家的最高意志，也体现于社会各组织、包括中小学校。实行校长负责制，根本目的是切实加强党对教育事业的领导。在实行校长负责制的中小学管理体制中，学校党组织的建设，不是也不应当削弱，而是在新的历史条件下的一种考验，一种全新的执政水平的检验。

　　（一）在“校长负责制”的体制中，中小学校党组织的功能定位

在“校长负责制”的体制中，中小学校党组织的功能定位集中到一点，是要鲜明地体现“政治核心”作用。《中国共产党章程》第五章“党的基层组织”第三十二条第四款中明确规定：“实行行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织，发挥政治核心作用。”因此，中小学校党组织“发挥政治核心作用”的功能定位是党章中明确规定的，也是法定的。那么，什么是“政治核心”。“政治核心”就是政治领导。学校是法人单位，校长是法定代表人，学校实行的是校长负责制。应当明确的是，中小学校党组织不是在学校发挥全面的核心作用，而是在政治方面发挥核心作用。从“核心”角度来把握，要明确中小学校党组织不是在政治方面发挥一般作用，而是发挥领导作用。中小学校的政治工作，党政工团都要做，但党组织要发挥领导作用。通过对“政治核心”的把握，可以明确中小学校党建工作的基本要求，就是中小学校党组织要在政治上发挥领导作用。区教育局党委将在2006年制定甘井子区中小学校党组织工作若干意见中会将这一关系作进一步明确。因此，从这个功能定位出发，可以认为，中小学校党组织的任务主要有七个方面。

　　1、坚持社会主义办学方向，认真执行上级党组织的决定，保证监督学校贯彻落实党的路线、方针、政策和国家的法律法规，保证学校的安定团结与政治稳定。

　　2、坚持党管干部和党管人才的原则，协助干部主管部门做好学校领导干部的培养、教育、管理和监督工作，协助校长推进干部人事制度改革。

　　3、支持校长负责制的管理体制，参与学校重大问题决策。召开党政联席会议，对涉及学校全局性的重大决策，干部任免，重要项目、资金的安排，实施公开监督，提出决策建议，保证决策的民主性和科学性。

　　4、领导和支持教职工代表大会（工会）开展工作，保障教职工代表依法行使民主管理权利和履行义务，实行校务公开，发挥教代会民主管理和监督作用。

　　5、加强学校党组织自身建设，以制度建设为重点，把思想建设、组织建设、作风建设有机结合，加强党风廉政建设，保持党员先进性和党组织的纯洁性。

　　6、抓好学校思想政治工作和精神文明建设。领导学校工会、共青团等群众组织工作，加强德育工作。

　　7、全面贯彻党的知识分子政策、民族政策、宗教政策，做好统一战线工作。

　　（二）在工作机制上体现党组织的核心保证作用

　　建立一套职责明确，运作规范，科学高效，系统完整的党建工作机制，是保证党组织工作成效的基础。机制的建设应从以下方面健全：一是建立党政联席会议制度；二是完善领导班子议事规则；三是建立党内情况通报制度；四是坚持干部定期评议制度。

　　党组织工作必须要有明确的工作运行机制来体现。例如：应有党政联席会议制度，明确党组织对学校工作实施审议监督的权力和具体方式、程序。在发展党员工作上，形成递进式的、有层次地培养教育机制。在干部队伍建设方面，形成公开选拔、民主评议、教育培养和定期考核等管理机制。同时，应坚持校级干部民主生活会制度、党员的组织生活会制度、校务公开制度等等，必须形成一套有程序、有规范、可操作的工作机制，党组织的各项工作才能落到实处。

中小学校党组织要形成表彰先进，鞭策群体的激励机制。要规范党内生活及个人的行为，建立定性与定量相结合的考核制度。我们在保持共产党员先进性教育活动中创造了不少好经验和做法，如教育局党委先后树立了模范共产党员孙静华、江淑敏和大连市第八十中学优秀共产党员先进群体等，都进一步证明了这种考核机制的必要性，可以有效地提高学校党组织建设的质量和水平。

（三）在新形势下，学校党建工作的创新

　　党的十六届五中全会明确指出要着力提高自主创新能力，这一指导思想体现在新时期中小学党建工作的各方面。

1、在工作思路上的创新。

　　中小学校党组织在新的历史条件下，要研究自身工作性质的特点和发展规律，要围绕学校的中心工作，不断总结规律，研究策略。区教育局党委从2000年开始在全区中小学校实行校长竞争上岗工作，就是在工作思路上的一种创新，这种创新已经收到了明显的成效。只有不断研究新情况、新问题，才能使党组织充分发挥作用，才能主动适应教育改革发展的新形势，才能永葆共产党员的先进性，使中小学校党组织始终能够充满生机和活力。

　　2、在工作重点上的创新。

　　中小学校党组织是保证学校贯彻党和国家方针政策的执行者，这种保证主要作用体现在四个方面。即：把握学校办学方向；凝聚学校教职员工；监督学校办学过程；保证党员教育管理。学校党组织要把这四个方面重点工作置身于学校改革发展的整体工作之中，采取有效措施，选择适当载体，努力实现党组织工作由传统方式向现代方式的转变，由应付式向主动式转变，由静态式向动态式转变，由封闭式向开放式转变，特别是要注重对党员进行理想、信念、宗旨、纪律、作风等方面的教育和业务方面的培训，促进党员整体素质的提高，永葆共产党员先进性和党的先进性。

　　3、在工作方法上的创新。

好的工作方法，有利于提高工作实效，扩大影响力。学校党组织要积极探索党的工作与学校中心工作相结合的途径和方法。要把党的工作渗透、融合到学校的教育工作之中，防止党的工作与学校行政和教学工作“两张皮”。同时，要丰富党组织的活动内容和形式，激发党员的内在活力。一些学校的党组织总结的“主动履行，紧密结合，多方体现，有机渗透”的学校党组织的工作方法，很有典型性。特别是在第二批保持共产党员先进性教育活动中，各中小学校在党建工作的方法上不断创新，并积极探索适合新时期中小学党建工作的载体，如创建中小学“党员先锋岗”、开展“学理论、促教改、创特色”主题实践活动以及进一步深化“一个党员，一面旗帜”主题实践活动，使我区的中小学党建工作更加贴近党员的工作和生活实际，取得了较好的效果。

在中小学校长负责制下如何做好学校党建工作，是中小学校党组织必须积极探索的一个新课题，需要全体党员干部深入实际，不断探索和研究。有了广大党员干部的积极参与，一定能够形成符合甘井子教育实际的中小学校长负责制下学校党建工作新体制。